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Riforma costituzionale e l’Italicum rischiano di azzoppare la democrazia, di Vincenzo Russo

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Vincenzo Russo

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Due considerazioni preliminari. La prima è che bisogna avere chiaro l’obiettivo fondamentale del sistema costituzionale che si vuole costruire. Da un quarto di secolo almeno, a parole, diciamo che vogliamo costruire un sistema federale. Va ricordato che la questione del federalismo entrò nell’agenda della politica italiana per merito o demerito (a seconda dei punti di vista) di Bossi e della Lega Nord che addirittura minacciavano la secessione se non si fosse realizzato il federalismo entro un ragionevole lasso di tempo. In un sistema federale, il Senato ha ragion d’essere al livello centrale del sistema federale e non a livello dei paesi membri federati o in via di essere federati. In Italia dove i discorsi sulla riforma costituzionale non hanno mai tenuto conto di quello che sta avvenendo in Europa tranne nel caso della modifica dell’art. 81 della Costituzione collegato all’adozione Fiscal Compact a livello europeo. Si è partiti dall’idea bizzarra che il bicameralismo perfetto fosse la causa dell’inefficienza del nostro sistema istituzionale. Per approfondimenti di questo punto mi sia consentito rinviare a http://enzorusso2020.blog.tiscali.it/2016/02/16/l%E2%80%99irrilevanza-della-riforma-del-senato/?doing_wp_cron
Adesso abbiamo un bicameralismo differenziato, non elettivo e composto da esponenti delle regioni e dei comuni. Qui mi basta dire che un senato che non ha voce decisiva sulla legge di stabilità nega la partecipazione non solo delle Regioni e dei Comuni ma direttamente e indirettamente anche dei cittadini. La riforma nega non solo un sistema genuinamente federale, come sarà prima o poi il sistema dell’Unione Europea, ma nega anche lo Stato regionale come previsto dalla nostra Costituzione del 1948.

La seconda premessa che ha a che fare non solo con la riforma costituzionale ma anche con la legge elettorale c.d. Italicum è ovviamente collegata alla forma di governo, perché in nome della stabilità – non della governabilità che dipende anche da altri fattori – prevede un ritorno ad un sistema elettorale peggiore del c.d. Porcellum legge n. 270/2005 che la Corte costituzionale ha già censurato in diversi punti con sentenza n.1/2014. Di queste censure il governo e il Parlamento non hanno tenuto conto approvando l’Italicum, rectius, legge n. 52/2015. Questa assicura una maggioranza di 340 seggi al partito che vince le elezioni. Considerata la frantumazione del sistema politico con l’emergere di tre principali schieramenti si è previsto un grosso premio di maggioranza non ad una coalizione ma ad una lista partitica. L’argomento dei difensori di questa soluzione è che senza un cospicuo premio di maggioranza, nessun partito sarebbe in grado di assicurarsi una maggioranza in Parlamento e, quindi, non sarebbe in grado di governare senza ricorrere all’aiuto e/o alla cooperazione con altri partiti. Anche su questo punto gli argomenti del Presidente Renzi, nonché segretario del PD, a mio giudizio, sono molto deboli perché una riforma della costituzione non può partire dalla situazione contingente della crisi dei partiti. Una costituzione si deve proiettare in un orizzonte temporale di lungo termine e, se così, non sappiamo se fra 5-10-20 anni la situazione dei partiti sarà come quella attuale. Secondo la Constitutional Political Economy la definizione delle regole va fatta avvolti nel velo dell’ignoranza, ossia, senza sapere chi potrà essere avvantaggiato da quelle regole. Più in generale, se il pluralismo delle forze politiche è l’essenza della democrazia, non si può azzoppare la democrazia perché ci sono tre partiti di pari forza. Un partito al governo non può ridisegnare da solo ( a colpi di maggioranza risicata) la legge elettorale secondo le sue necessità, per garantirsi una maggioranza blindata. Nel 2005, lo fece il governo Berlusconi ma nel 2006 vinse Prodi.

Proseguendo per questa strada si può anche ipotizzare l’abrogazione delle elezioni – come fu ipotizzato in chiave satirica attorno al 1975 da Anonimo in “Berlinguer e il Professore”, Rizzoli, 1975: 82-83). È questo non sarebbe del tutto sorprendente se si considera la deriva autoritaria e tecnocratica in corso in Europa e nel mondo che affligge la democrazia.
In un paese coeso, funzionano le coalizioni, in un paese non coeso dove, da un quarto di secolo, prevale la logica dell’amico-nemico, il sistema non funziona o funziona male con l’abuso continuato della decretazione d’urgenza, i canali speciali per i provvedimenti del governo, i canguri per togliere la parola all’opposizione , i voti di fiducia sui maxi-emendamenti, ecc. Se oggi viviamo nell’era della sfiducia come sostiene il politologo francese Pierre Rosanvallon, (Controdemocrazia La politica nell’era della sfiducia, Castelvecchi, collana le navi, Roma, 2012), bisogna prenderne atto e l’impegno di tutti i partiti dovrebbe essere quello di superare tale sistema e ricostruire la fiducia necessaria. Se invece la previsione è che questo sistema della sfiducia reciproca tra le forze politiche e i poteri dello Stato, va bene ed è destinato a restare nel lungo termine , allora servono i poteri di veto di cui parla Gorge Tsebelis, un politico americano di origine greca (vedi il suo: Poteri di veto. Come funzionano le istituzioni politiche, il Mulino, Bologna, 2004). Per essere chiari il sistema dei poteri di veto è quello in essere nella Costituzione americana dove c’è la separazione netta dei poteri specialmente tra il Congresso ed il Presidente, quindi tra il legislativo e l’esecutivo per cui il Presidente può porre il veto alle leggi approvate dal Congresso e viceversa il Congresso o una delle sue camere può non approvare le leggi proposte dal Presidente. Congresso e Presidente risultano eletti con procedimenti elettorali significativamente diversi ed ottengono mandati di durata diversa (4 e 6 anni) proprio per raccogliere eventuali cambiamenti di opinione pubblica. Il Congresso si rinnova parzialmente ogni due anni. Il mandato del Presidente dura 4 anni. I senatori durano in carica 6 anni e 1/3 di essi si rinnovano ogni due anni. Le due camere del Congresso hanno sostanzialmente gli stessi poteri legislativi anche in materia di bilancio. Quindi negli Stati Uniti c’è il bicameralismo perfetto o quasi tanto deprecato in Italia perché secondo gli esponenti della maggioranza sarebbe lento e farraginoso mentre oggi servirebbero procedimenti legislativi veloci ed efficaci per affrontare i problemi della globalizzazione. Si dà il fatto che gli USA restano la potenza egemone a livello mondiale che affronta giornalmente detti problemi ma nessuno o quasi – che io sappia – sostiene che il bicameralismo vada cambiato. Una breve precisazione circa i poteri di veto. I padri costituenti americani li previdero perché non assunsero che i politici siano angeli ed ispirerebbero sempre le loro scelte alla leale collaborazione e/o cooperazione e al perseguimento dell’interesse generale. In altre parole, non hanno prescritto di utilizzare sempre e comunque i poteri di veto ma solo quando la cooperazione tra le forze politiche non funziona.

Tornando all’Italia, bisogna aver chiaro in mente che il nostro sistema era ed è ingovernabile non perché c’era il bicameralismo perfetto ma perché in Italia prevale il particolarismo, non c’è coesione sociale, non c’è un’idea condivisa di giustizia sociale né di quella tributaria. C’è una tradizione di familismo amorale. Tutti antepongono l’interesse di parte a quello generale. Nel nostro Paese prosperano tre organizzazioni criminali tra le più potenti del mondo. Si vive in un clima di illegalità diffusa. La corruzione grande e piccola è una vera metastasi, che non può essere curata solo con la prevenzione lodevole dell’Anac di Cantone.
Tutti amano i privilegi; disobbediscono alle regole a partire da quella della puntualità. In politica prevale l’idea che i problemi si risolvono approvando nuove leggi senza un’analisi preventiva delle cause per cui la precedente legge non ha funzionato, senza un’analisi preventiva dell’impatto amministrativo ed economico della nuova legge.
E tuttavia, a mio giudizio, non c’è un rischio grave di paralisi (e/o di inciucio)- come sostiene Renzi – perché fortunatamente siamo inseriti nel sistema istituzionale dell’Unione europeo. Con tutti i suoi limiti e con tutte le conseguenze anche negative che l’UE produce negli ultimi tempi per come sta gestendo la crisi economica e finanziaria che ci affligge dal 2008, essa rimane una garanzia insostituibile ed una speranza per un futuro migliore.
Il Belgio è rimasto due anni e mezzo senza governo. La Spagna é senza governo da circa sei mesi ; il caso più grave è quello greco di due anni fa quando l’UE costrinse i Greci a votare di nuovo nel giro di qualche mese. O prendiamo atto che i governi dei Paesi Membri della UE sono governi regionali oppure continuiamo a trastullarci con l’idea di governi dotati di piena sovranità di stampo ottocentesco che sarebbero meglio attrezzati ad affrontare i problemi della globalizzazione. Lo ripeto, non si può fare una riforma costituzionale senza tener conto del contesto costituzionale ed istituzionale in cui siamo inseriti da circa sessanta anni.
Non si può fare una riforma costituzionale pensando solo all’oggi. Non dico che bisogna trascurare del tutto il presente ma le riforme costituzionali si possono e si devono fare pensando anche al futuro di lungo termine.


Penso alla Costituzione degli USA che in 228 anni ha subito solo 27 emendamenti. Quelli si che erano padri costituenti non quelli nostrani di oggi.

Vincenzo Russo

tratto dal Blog dell’autore http://enzorusso2020.blog.tiscali.it/2016/06/17/riforma-costituzionale-e-l%E2%80%99italicum-rischiano-di-azzoppare-la-democrazia/

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Un NO rotondo e motivato, fermo, deciso e intransigente, ma sempre sereno e pacato. Come nel referendum cileno di Pinochet votare NO con allegria, di Felice Besostri

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Besostri 2

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Una proposta di revisione costituzionale, come la Renzi Boschi non avrebbe avuto alcuna probabilità di passare nella XIIIa Legislatura (1996-2001) in una Commissione Affari Costituzionali, dove ero il capogruppo dei DS ed era presieduta dal prof. Massimo Villone e non dalla senatrice Finocchiaro. In questa riscrittura di 48 articoli della Costituzione manca la trasparenza: il primo ministro è di fatto eletto direttamente, grazie ad un ballottaggio, cui si accede senza quorum di partecipazione al voto e/o di percentuale delle liste ammesse, ma formalmente facendo salve le prerogative del Presidente della Repubblica come prevede la forma di governo parlamentare: quella scelta dai padri costituenti. Malgrado l’ art. 92.2 Cost. 1 potrebbe il Capo dello Stato nominare Presidente del Consiglio dei Ministri un personaggio diverso da quello indicato come capo politico della lista, che dispone almeno di 340 seggi su 630 della Camera? No! Lo scriveva sul Sole 24 Ore del 26 aprile 20152 il prof. D’Alimonte, quindi dicono il falso i sostenitori del SI’, quando dicono che non è cambiata la forma di governo: questa passa da parlamentare a un premierato assoluto.

La preoccupazione maggiore è che questa revisione sia un antipasto di quella vera, fatta non più da un Parlamento di 945 parlamentari eletti più 6 senatori a vita o di diritto, ma da una Camera di 630 deputati e da un Senato a mezzo servizio di 100 membri. I principi fondamentali sono già stati toccati e proprio l’art. 1.2 Cost.3, togliendo al popolo sovrano il potere di eleggere il Senato, come gli è stato negato il diritto di eleggere gli organi provinciali e delle Città metropolitane. L’elezione diretta di un Senato di 100 membri non avrebbe migliorato la situazione. La vera soluzione, che avrebbe avuto ampio consenso, era la riduzione della Camera a 400 deputati e del Senato a 200 in totale 600 invece di 7304: un risparmio maggiore dei costi della politica5. L’altra soluzione sensata era di passare davvero ad un Parlamento monocamerale con una legge elettorale proporzionale, corretta da una soglia di accesso. Per dare stabilità ai governi basta la sfiducia costruttiva. I premi di maggioranza non sono conformi alla Costituzione, perché se vincolano il parlamentare , eletto grazie al premio, sono in contrasto con l’art. 67 Cost6., che vieta il mandato imperativo. Se, invece, non lo vincolano ,come è avvenuto nelle legislature conseguenti alle elezioni del 2006, 2008 e 2013, si sacrifica gravemente e inutilmente la rappresentatività.

L’attuale Senato è composto da 315 senatori eletti su base regionale. Il nuovo “ Senato della Repubblica è composto da 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da 5 senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica L’art. 57 Cost. revisionato è inapplicabile perché richiede che i consigli regionali e di provincia autonoma eleggano i senatori “con metodo proporzionale”, impossibile quando i senatori siano 2 o 3 in totale, di cui uno sindaco. Ebbene è il caso di 11 regioni e 2 province autonome su 21, cioè la maggioranza. Con i sindaci tutti e i 5 di nomina presidenziale il totale dei senatori non eletti con sistema proporzionale è il 36% del nuovo Senato. Con un popolo informato la vittoria dei NO è scontata, ma questo deve essere evitato ad ogni costo. Quindi nella parte finale della campagna referendaria ci sarà il terrorismo politico-finanziario sulle famiglie che hanno un mutuo a tasso variabile: il diritto di voto dei cittadini sarà espropriato dalle agenzie di rating, dal FMI e dalla BCE: alla faccia del voto libero, uguale e personale previsto dal nostro art. 48.2 Cost..

Il passaggio alle elezioni di secondo grado, che per gli enti locali territoriali è in contrasto con la Carta Europea dell’Autonomia Locale ratificata dall’Italia- serve solo a sapere chi governerà la seraprima delle elezioni, ridotte a una farsa e nel caso del Senato- a differenza di cosa vuol far credere la propaganda a favore del SI’ del PSI- non saranno rappresentati, né i maggiori Comuni, né le Città metropolitane, ma i consiglieri regionali sindaci dei Comuni sotto i 5.000 abitanti: gli unici che possono permettersi di fare i Senatori senza indennità. Le eccezioni saranno rappresentate da sindaci, che abbiano urgenza di avere l’immunità, che non si giustifica per chi non rappresenta più la Nazione, rappresentanza che il nuovo art. 67 Cost. riserva ai soli deputati.

La revisione costituzionale è stata fatta in fretta dettata da esigenze di dimostrare chi comanda, Bossi usava un’altra espressione genitale, ma il concetto è lo stesso e quindi approvazione in ogni caso e a ogni costo. Si è arrivati all’assurdo, che i Sindaci metropolitani, se si fanno eleggere direttamente dai cittadini, insieme con il Consiglio metropolitano, non possono essere più eletti senatori e se lo fossero stati, come Sindaci del Comune capoluogo, dovrebbero decadere. Per dare un contentino ad alcuni esponenti della minoranza PD, hanno accolto un emendamento al V° comma del famigerato nuovo art. 57 Cost., per il quale a un comma che riguardava la durata del mandato dei Senatori “eletti” è stato, in aggiunta, specificato “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma”. Non essendosi cambiati né il II°, né il primo periodo del V° comma, né il VI° comma , sostituendo le parole “eleggono”, “eletti” ed “elezione” rispettivamente con “nominano”, “nominati” e “nomina” il legislatore boschian-renziano ha combinato un bel pasticcio. Se le scelte espresse dagli elettori fossero vincolanti, come indicherebbero le parole “in conformità” quella del Consiglio sarebbe una nomina e non una elezione. Inoltre l’ultimo periodo del VI° comma, per cui “i seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun consiglio” impedirebbe che i futuri Senatori potessero essere scelti unicamente in base alle scelte degli elettori, cioè non tenendo conto dei premi regionali di maggioranza, di norma superiori a quelli dell’Italikum (54%), perché arrivano al 60% e più, se contassero anche il seggio consiliare attribuito al Presidente della Regione. Questa confusione è stata dettata dal fatto che l’abolizione dell’elettività diretta del Senato non è stata una scelta meditata, ma improvvisata, dettata dall’impossibilità di trovare un algoritmo, che contro la volontà degli elettori, attribuisse un premio di maggioranza politicamente omogeneo nelle due Camere. Per demagogia populista e per parlare al basso ventre dei cittadini si è stabilito che i nuovi Senatori non avranno un’indennità di carica aggiuntiva a quella di cui godono come Consiglieri regionali o Sindaci. I senatori a vita e quelli di diritto(ex Presidenti della Repubblica godranno delle indennità piene, mentre per i nuovi di nomina presidenziale non è chiaro. Tuttavia se la logica è che i senatori consiglieri regionali e i sindaci non ricevono indennità perché già ne godono di un’altra, che succede se i 5 senatori a tempo non sono né consiglieri regionali, né sindaci? Devono essere ricchi di famiglia o pensionati d’oro? e l’uguaglianza dei cittadini dove la mettiamo?

Il vertice della confusione, che contrasta con la semplificazione annunciata e sbandierata, è raggiunta nel procedimento legislativo regolato dall’art. 70 Cost., che nella formulazione vigente7 è di una chiarezza esemplare di nove parole. Il nuovo non è possibile trascriverlo: sei commi e molte centinaio di parole. Non le ho contate, ma ho letto che son più di novecento, chiederò conferma ad un esponente del SI’ a uno dei prossimi e rari confronti. Tante parole ma poco chiare perché ho sentito parlare di 5, 7 e anche 9 procedimenti legislativi diversi, perché oltre che l’art. 70 Cost. entrano in gioco anche gli artt. 72, 77 e 117 Cost.. Il conflitto Stato/ Regioni può diventare conflitto Camera/Senato con rischi di incostituzionalità delle leggi per violazione del procedimento e il rischio di conflitto di attribuzione con le Regioni non è evitato, poiché per alcune materie, già di competenza concorrente, l’esclusiva competenza statale è limitata alle norme generali e comuni, cioè queelo che avrebbe dovuto fare con le materie di competenza concorrente.

Il dominio dell’esecutivo, cioè del Presidente del Consiglio dei Ministri non è solo di fatto avendo una maggioranza precostituita di 340 seggi più una quota dei 12 della circoscrizione all’estero, ma di diritto potendo chiedere l’approvazione di leggi a data certa entro un termine di poco superiore a quello di ratifica dei decreti legge, che quindi solo formalmente sono stati limitati. Inoltre è stata introdotta una clausola di supremazia8, che in una democrazia parlamentare introduce una pericolosa novità: una materia, formulata in termini general-generici, riservata all’iniziativa legislativa del solo Governo, come unico rappresentante dell’interesse nazionale, quando la Costituzione affida ad ogni singolo parlamentare la rappresentanza della Nazione. In pratica quando vuole lo Stato si riserva di intervenire senza limiti comprimendo l’autonomia regionale.

Dire mezze verità, che come insegna il Talmud, sono bugie intere è la regola. Dicono che sono stati aumentati i quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica: è vero a metà. Dalla quarta votazione sono richiesti i 3/5 e non più la maggioranza assoluta dei componenti di un’assemblea composta da Camera, Senato e delegati regionali, un migliaio di persone, ma dalla settima bastano i 3/5 dei votanti, che possono essere meno della maggioranza assoluta, che a revisione approvata è comunque ridotta dai 505 attuali9 ai 367 post-revisione10. I 3/5 degli aventi diritto a Costituzione riformata sarebbero 440, ma i 3/5 dei votanti con 80 assenti sono appena 390 un quorum facilmente raggiungibile da chi parte dai 340 del premio di maggioranza.

L’altro organo di garanzia la Corte Costituzionale, la Corte Costituzionale di 15 membri, 5 designati dalle magistrature superiori, 5 nominati dal Presidente della Repubblica, 5 eletti dal Parlamento, non più in seduta comune , ma 3 dalla Camera dei Deputati e 2 dal Senato ben potrebbe avere una maggioranza di designazione politica, determinata dal Partito o gruppo parlamentare, beneficiario del premio di maggioranza, che elegga il Presidente della Repubblica, potendo contare sui 5 di nomina presidenziale e di 3 di elezione parlamentare, cioè della maggioranza di 8 su 15. Il quorum dei 2/3 e poi dei 3/5 è una garanzia diversa se i votanti sono i 945 del Parlamento in seduta comune o i 630 della Camera ovvero i 100 del Senato, di nomina presidenziale e di elezione da parete di Consigli regionali eletti con sistemi iper-maggioritari.

Nella revisione le pochissime innovazioni positive come i referendum propositivi non sono di immediata entrata i vigore ma rinviati ad una legge costituzionale futura, non si sa quanto prossima e gli istituti di garanzia delle opposizioni aspettano norme regolamentari di cui la maggioranza parlamentare drogata dal premio di maggioranza. Un po’ poco rispetto alle ragioni per il NO illustrate e che sono aggravate dalla legge elettorale per la Camera, che prescinde dalla sentenza di annullamento del Porcellum , anzi ne è una plateale elusione. D’altra parte cosa c’era da aspettarsi da un Parlamento eletto con una legge incostituzionale? Che manometta la Costituzione e sconfessi la Corte Costituzionale.

Milano 10 giugno 2016, nell’anniversario dell’assassinio di Giacomo Matteotti

Felice Besostri

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1“Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”

2 “Gli elettori sceglieranno chi governa ma il sistema non sarà «presidenziale»” Commento: purtroppo, cioè senza una netta divisione dei poteri e senza quel sistema di checks and balances, che lo caratterizza.

3“La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”

4 Per esempio il ddl costituzionale A.S. n.1195

5 400+200=600˂630(sola Camera)˂630+100(Camera+Senato)

6“Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”

7 “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”

8“Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”(art. 117.4 Cost.rev.).

9 Deputati 630+ Senatori 315+Delegati regionali 58+Senatori a vita 4+Senatori di diritto 2= 1009

10 Deputati 630+Senatori 100+Senatori di diritto 2=732